火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定可訴性問(wèn)題探討與思考

近些年，因當(dāng)事人不服公安消防機(jī)構(gòu)針對(duì)火災(zāi)事故作出的火災(zāi)原因認(rèn)定或火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定及其重新認(rèn)定(以下簡(jiǎn)稱火災(zāi)觸認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定)提起行政訴訟的不斷增多，但各地人民法院在司法實(shí)踐中的作法并不一致。例如，1995年12月，河南省許昌市紡織品公司批發(fā)部不服許昌市公安消防支隊(duì)火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定提起行政訴訟，許昌市魏都區(qū)人民法院認(rèn)為火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回了原告的起訴，原告上訴至許昌市中級(jí)人民法院，最終法院終審維持了原裁定;2001年3月，四川省敘永縣向林鄉(xiāng)月臺(tái)村青龍嘴社村民趙康蘭、劉貴全不服敘永縣公安消防大隊(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟，敘永縣人民法院認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定屬于行政訴訟受案范圍;2001年9月湖北省大悟縣金三角某五金交化商店火災(zāi)當(dāng)事人不服公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)原因認(rèn)定及重新認(rèn)定，向大悟縣人民法院起訴，又因?qū)σ粚徟袥Q不服，向孝感市中級(jí)天窩筷院提起上訴，兩級(jí)人民法院均認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定及重新認(rèn)定可訴。之所以造成實(shí)踐中的不一致，是因?yàn)橐恢币詠?lái)存在著兩種不同的觀點(diǎn):

一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為不是一種獨(dú)立的具體行政行為，而是附屬于火災(zāi)事故調(diào)查行為，并為火災(zāi)事故處理提供前提和依據(jù)。它并不是行政主體在火災(zāi)調(diào)查中追求的**目標(biāo)，而是行政主體作出其他行政行為(如行政處分或行政處罰)的輔助性手段，是其他行政行為構(gòu)成的事實(shí)，且被其他行政行為所吸收。因此，當(dāng)事人不能單獨(dú)就這種附屬性行為提起行政訴訟。2000年公安部曾就火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬行政訴訟受案范圍作過(guò)批復(fù):“……火災(zāi)事故資狂認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論，其本身并不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，不是一種獨(dú)立的具體行政行為，不屬于(行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍。當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的，依據(jù)公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條的規(guī)定，可以申請(qǐng)重新認(rèn)定。”該批復(fù)便代表了這種觀點(diǎn)。1992年也有過(guò)這樣的案例:四川省鹽邊縣健康鎮(zhèn)東街21號(hào)居民張茹宗訴鹽邊縣公安消防科拒不履行保護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)的行政訴訟案中，鹽邊縣人民法院認(rèn)為火災(zāi)原因調(diào)查行為是具體行政行為，而火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是火災(zāi)原因調(diào)查這一具體行政行為的一個(gè)具體環(huán)節(jié)，因此火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不屬于行政訴訟范圍，最終裁定駁回原告的起訴。另外，部分學(xué)者將火災(zāi)事故調(diào)查中的原因認(rèn)定、事故責(zé)任認(rèn)定看做類似于道路交通事故處理中的責(zé)任認(rèn)定。最高人民法院曾就交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的可訴性問(wèn)題作過(guò)司法解釋，即(最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知)(法發(fā)（1992）39號(hào))第4條:“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘?jiān)u定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。當(dāng)事人對(duì)作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問(wèn)題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時(shí)，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘?jiān)u定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案的依據(jù)”，該規(guī)定似乎也為這種觀點(diǎn)提供了間接的法律依據(jù)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是一種行政確認(rèn)行為。所謂行政確認(rèn)行為，通常是指行政主體依職權(quán)或應(yīng)申請(qǐng)對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系或法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的行政行為，其性質(zhì)是行政主體所為的具體行政行為。《行政訴訟法》不僅沒(méi)有將確認(rèn)行為排除在受案范圍之外，而且在第十一條**款(八)項(xiàng)中明確規(guī)定，只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，公民、法人和其他組織就可以向人民法院提起行政訴訟。該種行為在很多情況下可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，若只通過(guò)民事訴訟難以解決確認(rèn)行為的合法性問(wèn)題，也難以對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行有效救濟(jì)，而且，在土地管理法等與資源管理有關(guān)的法律規(guī)范中，已將確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的行為普遍納人了行政訴訟的受案范圍。因此，當(dāng)事人可以就火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為單獨(dú)提起行政訴訟。

而自《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(解釋))施行后，又出現(xiàn)一種新的觀點(diǎn):《解釋》**條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”、“公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:(一)行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為;(二)公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為;(三)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為;(四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為;(五)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為;(六)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。該條應(yīng)有這樣的涵義:相對(duì)人對(duì)其第二款規(guī)定的事項(xiàng)以外的行政行為不服提起行政訴訟的，均屬于人民法院受案范圍。而我國(guó)《消防法)第三十九條規(guī)定:“火災(zāi)撲滅后，公安消防機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，負(fù)責(zé)調(diào)查、認(rèn)定火災(zāi)原因，核定火災(zāi)損失，查明火災(zāi)事故責(zé)任。”很顯然，認(rèn)定火災(zāi)原因、查明火災(zāi)事故責(zé)任是公安消防機(jī)構(gòu)的職權(quán)，其行使職權(quán)的行為既然不屬于《解釋》**條第二款規(guī)定的行為，當(dāng)事人單獨(dú)就火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟，從邏輯上說(shuō)，人民法院就應(yīng)該受理并進(jìn)行審查。況且，《解釋》還有一條非常重要的規(guī)定:“本解釋自發(fā)布之日起施行，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》同時(shí)廢止;最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執(zhí)行。”上文提到的《最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知)第4條的規(guī)定是與(解釋)矛盾的，不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)執(zhí)行。

總體上看，對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為可訴性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，已由過(guò)去多數(shù)認(rèn)為不可訴逐漸發(fā)展為多數(shù)認(rèn)為可訴，特別是1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)通過(guò)了《解釋》之后，認(rèn)為其可訴似乎正成為一種趨勢(shì)。但筆者認(rèn)為:對(duì)這一問(wèn)題的判斷，不能僅僅通過(guò)概念的演繹或理論、邏輯的推導(dǎo)，還應(yīng)當(dāng)更多的基于對(duì)司法實(shí)踐的考察來(lái)獲取結(jié)論。我國(guó)《行政訴訟法》確定的人民法院對(duì)被告具體行政行為進(jìn)行審查的一項(xiàng)重要原則是合法性審查，即從主體、適用法律及程序三個(gè)角度進(jìn)行審查。而火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)調(diào)查人員運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)收集到的證據(jù)作出主觀結(jié)論的過(guò)程，其遵循的是客觀依據(jù)(如比較分析、邏輯推理、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，甚至技術(shù)鑒定等)，因而不存在適用法律是否正確的問(wèn)題。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，除特大火災(zāi)事故，國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府認(rèn)為必要時(shí)可以組織調(diào)查外，火災(zāi)事故調(diào)查的職責(zé)由公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其他行政機(jī)關(guān)或組織都沒(méi)有這項(xiàng)職權(quán)，因而履行火災(zāi)事故調(diào)查職責(zé)的主體是**的，也就不存在主體是否超越職權(quán)的問(wèn)題。故對(duì)其合法性的審查，便只剩下程序是否合法這一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，公安消防機(jī)構(gòu)在獲取相關(guān)證據(jù)、客觀、科學(xué)分析基礎(chǔ)上得出的認(rèn)定結(jié)論，程序上只要不存在明顯違法(如讓利害關(guān)系人送檢物證，在作筆錄時(shí)只有一名辦案人員在場(chǎng)等)，人民法院就應(yīng)當(dāng)判決維持或合法。至于公安消防機(jī)構(gòu)的認(rèn)定結(jié)論如何從其收集的證據(jù)中分析得出，以及結(jié)論是否正確，人民法院無(wú)需審查。而且從目前實(shí)際情況看，人民法院也不具備對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的條件。因?yàn)榛馂?zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，而人民法院的法官畢竟只是法律專家，不是火災(zāi)調(diào)查專家，其很難從實(shí)體角度對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)的認(rèn)定行為作出判斷。即便根據(jù)行政訴訟判決形式的特點(diǎn)，人民法院判決撤銷公安消防機(jī)構(gòu)的認(rèn)定行為，同時(shí)判決其重新作出認(rèn)定，但由于火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的不可恢復(fù)性，公安消防機(jī)構(gòu)也很難獲取到新的證據(jù)，重新作出認(rèn)定行為。因此，由法院進(jìn)行審查，并不能公正解決認(rèn)定結(jié)論是否正確的問(wèn)題。與其這樣，倒不如在當(dāng)事人不服行政處罰等提起的行政訴訟或其他民事、刑事訴訟案中對(duì)其進(jìn)行審查。因?yàn)檫@時(shí)火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是作為證據(jù)來(lái)被審查的，人民法院不僅能對(duì)其程序的合法性進(jìn)行審查，而且還可以就其結(jié)論的正確與否，即真實(shí)性做出判斷。所以，筆者認(rèn)為人民法院不宜單獨(dú)就火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為進(jìn)行審查，當(dāng)事人若對(duì)其不服，可以通過(guò)其他途徑進(jìn)行救濟(jì)。這樣做，既避免了無(wú)謂的重復(fù)，有利于節(jié)約時(shí)間、金錢和審判資源，又體現(xiàn)了對(duì)職能部門專業(yè)和知識(shí)的尊重。至于上文提到的最高人民法院《解釋》**條**款的規(guī)定，是基于行政行為的復(fù)雜性作出的行政訴訟受案范圍的總體性規(guī)定，以突破(行政訴訟法)對(duì)受案范圍的界定，其實(shí)際上并未解決類似存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)這一問(wèn)題的探討，筆者又不免產(chǎn)生一些思考:

思考之一:關(guān)于公安消防機(jī)構(gòu)認(rèn)定的火災(zāi)事故責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任的關(guān)系

在因火災(zāi)提起的民事賠償訴訟中，有關(guān)當(dāng)事人往往將公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任的認(rèn)定，作為劃分侵權(quán)人承擔(dān)民事責(zé)任大小的依據(jù)，其實(shí)這是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。公安消防機(jī)構(gòu)認(rèn)定火災(zāi)事故責(zé)任是為追究相關(guān)責(zé)任人行政甚至刑事責(zé)任服務(wù)的，其認(rèn)定的直接責(zé)任、間接責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是以責(zé)任者的行為與火災(zāi)事故之間的關(guān)系來(lái)劃分的，而民事侵權(quán)責(zé)任大小的承擔(dān)，是以侵權(quán)人的行為對(duì)造成損害結(jié)果所起的作用來(lái)劃分的，因此，對(duì)火災(zāi)負(fù)有直接責(zé)任的責(zé)任人在民事侵權(quán)責(zé)任中不一定就承擔(dān)主要責(zé)任，而負(fù)有間接責(zé)任的也不一定就非次要責(zé)任，公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定可以作為相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的依據(jù)，但不能作為承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任大小的依據(jù)。

思考之二:關(guān)于重新認(rèn)定行為

公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條第二款、第三款規(guī)定:“火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機(jī)關(guān)或者上一級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)在收到重新認(rèn)定申請(qǐng)書后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)作出維持、變更或者撤銷的決定。重新認(rèn)定的決定作出后，應(yīng)當(dāng)制作《火災(zāi)原因重新認(rèn)定決定書》(火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書》，分別送交申請(qǐng)人和原認(rèn)定機(jī)構(gòu)。”從這一規(guī)定看，火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任的重新認(rèn)定是有關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)作出的決定，其內(nèi)容是維持、變更或撤銷原認(rèn)定。既然作為決定，就應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù)，即原認(rèn)定符合什么標(biāo)準(zhǔn)才能決定維持，原認(rèn)定不符合那些要求才能決定變更或撤銷，而該規(guī)定并沒(méi)有這一內(nèi)容。從行政訴訟角度說(shuō)，決定與認(rèn)定畢竟不是一種性質(zhì)的行為，而這種性質(zhì)的決定應(yīng)該是可訴的，但若當(dāng)事人不服重新認(rèn)定決定提起行政訴訟，這一決定又必將因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)法律依據(jù)而被人民法院判決撤銷，這顯然是有問(wèn)題的。因此，究其實(shí)質(zhì)，重新認(rèn)定還應(yīng)當(dāng)是公安消防機(jī)構(gòu)重新作出認(rèn)定的行為(本文以上就是據(jù)此來(lái)論述的)，不宜以決定的形式作出，公安部的這一規(guī)定值得商榷。北京消電檢公司轉(zhuǎn)載發(fā)布-火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定可訴性問(wèn)題探討與思考 文/馮寶雷 王剛